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성남시의 도시개발 방향 - 정윤 (성남시의회 의원/부동산학 박사)


발행일 2019.03.18  
성남신문
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정윤(성남시의회 의원.부동산학 박사)
정윤(성남시의회 의원.부동산학 박사)


[성남신문] 1. 성남시의 특성

성남시는 우리나라의 신도시 개발의 역사와 함께 한다고 볼 수 있다. 1969년부터 시작된 광주 대단지 조성사업, 그리고 1990년대의 분당신도시, 2000~10년대의 판교신도시, 2010년대의 위례신도시가 그것이다. 즉, 성남시에는 우리나라 최초의 신도시 개발과 1기 신도시, 2기 신도시가 모두 개발되었기 때문이다.
그래서 성남시의 도시 성장과정에서는 많은 아픔이 있다. 광주 대단지 조성사업시에는 기반시설을 조성하지 않고, 서울의 철거민들을 이주시키면서 상하수도 시설조차 없는 곳에서 천막이나 판자집을 지어 생활해야했다. 이런 상황에서 비용회수를 위해 서울시는 용지처분을 서둘렀고 당초 이주민에게 약속했던 분양가격보다 훨씬 높은 분양가격 인상을 일방적으로 통보했다. 이에 반발한 이주민들은 성남사업소, 출장소, 파출소 등 평소에 반감을 지닌 관공서를 파괴·방화한 광주대단지 사건이 발생하게 된다. 이 사건은 일회성으로 끝났으나, 급속한 산업화 과정에서 생성된 대규모 도시 빈곤층의 생존위협 상황을 보여 주었다. 하지만, 이러한 광주대단지사건에 대한 수습책 중 일환으로 1973년에 광주군 성남출장소에서 성남시로 승격되었고 1989년에는 구제(區制)를 실시하여 기존 출장소에서 수정구, 중원구를 설치하게 되었다.

하지만, 이러한 특수한 상황 때문에 성남에 대한 부정적 이미지가 생겨나게 되었다. 지금은 많이 바뀌었지만, 예전에는 달동네라는 이미지가 강했었다.

이러한 상황에서 1980년대 말, 주택공급 부족으로 인한 수도권의 주택대란과 주택가격 폭등, 그리고 부동산 투기를 해결하기 위한 ‘200만호 주택 건설계획’의 일환으로 분당, 일산, 평촌, 중동, 산본 등 5개 신도시 건설을 추진하였고, 그 중 분당은 강남지역의 주택문제 해결을 위한 목적으로 계획되었으며, 5개 신도시 중 그 규모와 계획인구가 가장 크게 계획 되었다.
한편, 성남시의 부정적 이미지 때문인지 분당신도시 입주 시에 입주민들은 성남시에 편입되는 것에 대하여 다른 신도시 보다 크게 반발했고, 급기야 분당신도시 요구농성을 벌이기도 했다. 이렇게 성남의 구시가지와 분당은 물과 기름처럼 현재 까지도 잘 섞이지 못하고 잘 어우러지지 않는 특성이 있다.

분당신도시는 초기에는 기반시설도 많이 부족하고, 기업들의 입주도 저조하여 베드타운의 이미지가 강했으나 90년대 중반의 테헤란로가 활성화 되면서 분당에도 일반기업의 입주 및 인프라가 점차 증가하게 되었다. 또한 바로 인근에 판교신도시가 개발되면서 부족한 인프라가 보완되어 구도심과의 격차는 커지게 되었다.

판교신도시는 과거 단기간의 신도시 건설이 초래한 부작용 및 난개발을 최소화하고 성남시의 자족기능을 확보하기 위한 방향으로 개발되었다. 따라서 저밀도 친환경 시가지 조성 및 자족기능을 위한 판교테크노밸리 또한 개발하였다.
판교신도시의 테크노밸리의 조성은 국내 신도시 개발에 큰 획을 그었다. 1,2기 신도시 대부분은 서울에 일자리를 의존하는 베드타운이었지만 판교는 고급 일자리까지 있는 자족도시가 되었기 때문이다. 이러한 판교신도시의 개발은 현재 다른 지방자치 단체에서도 벤치마킹을 하지만 해외에서도 벤치마킹을 하고 있는 사례가 되었다.

성남시의 산업구조도 지역의 특성을 유사하게 반영하고 있다. 구도심의 상대원동에 있는 하이테크밸리는 제조업중심으로 특화되어 있고 분당 벤처밸리는 지식기반서비스업이 중심이기는 하지만 성장이 상대적으로 정체되어 있는 상황이다. 반면 판교테크노밸리는 지식기반서비스업이 급속히 성장하였고 종사자의 규모도 크고 특화도도 높은 상황이다.

성남시는 시 자체가 원주민 보다는 주로 서울 및 수도권에서 이주해온 사람들로 구성된 역사가 짧은 도시이다.
또한, 성남시는 우리나라 각 시대의 도시개발의 특징이 담긴 특성이 있다. 우리나라의 수도권 집중화의 문제와 주택문제, 부동산 폭등 문제가 발생될 때 마다 도시의 개발이 이루어 졌기 때문이다.
그래서 성남시가 주도하여 개발하지 못하고, 국가가 주도적으로 개발이 이루어졌다. 그러다 보니, 성남시의 전체의 특성 및 조화를 고려한 개발이 이루어지지 못했다. 국가의 필요에 따라 이루어져 구도심, 분당신도시, 판교신도시가 성남시라는 큰 울타리 안에 함께 어울리지 못하고, 각각 다른 도시처럼 따로 겉도는 상황이다. 물론 다른 도시들도 각 지역, 구마다 특징이 있고, 특성이 있는게 당연하다. 그러나 성남은 도시내 각 지역의 특성이라기 보다는 서로 완전히 다른 도시인 것처럼 느끼는 것이 현실이다.

하지만, 이제 성남시도 구도심이 입주한지 이미 50년이 되었고, 분당신도시가 입주한지도 벌써 30년이 다 되어 간다. 또한 판교지역은 아직도 개발이 진행되고 있는 상황이다. 즉, 성남시가 전체적으로 다시 개발해야 할 시기가 온 것이다. 성남시는 이 기회에 도시재생, 도시재개발, 도시재건축을 성남시가 주체가 되어 성남의 특성을 잘 살려서 개발할 수 있는 기회가 온 것이다.

2. 도시 재개발의 방법

1) 도시재개발

재개발 사업은 도로나 공원, 유통시설, 학교, 공공시설이 부족하고 오래된 불량 건축물이 집중되어 있는 지역의 주거환경을 개선하기 위한 사업으로 면적이 10,000㎡이상인 지역을 대상으로 하는 사업이다.

당초에는 도시재개발을 기존 시가지의 황폐한 빈민가(slum)를 파괴하고 철거한 뒤 대지조성을 하여 분양한 후 건축하는 순으로 그 과정을 밟아 왔으나, 점차 재개발시행을 통해 문제점이 나타나게 되어 이를 수정하여 그 개념이 확대되었다. 종래의 빈민가 철거로 인해 많은 도시 서민들이 이주당하고, 재개발된 후에는 중산층이 입주하게 됨으로써 사회적 비판의 대상이 되었다.

이러한 폐해 때문에 성남시에서는 성남시에서 LH가 시행하는 재개발 사업에 “순환정비방식 재개발사업”방식을 도입하고 있다. 이는 대규모 이주 수요 발생으로 원주민들이 재정착하지 못하고 밖으로 내몰리는 전면 철거의 재개발 사업의 부작용을 해결하기 위한 방식으로 전면 철거 후 재개발 공사가 완료될 때까지 LH가 소유한 임대주택에 사업구역 주민이 거주하도록 해 원래 살던 곳에 재정착 할 수 있게 하는 방식이다.

성남시에서는 구도심 재개발 시 적합한 사업이라고 할 수 있다.



2) 재건축

도로·공원, 기타 기반시설은 있지만, 낡은 아파트나 연립주택 등을 허물고 다시 짓는 것이 주거환경 개선사업이다. 주택건설촉진법에 근거한 것으로 노후·불량주택을 철거하고, 그 철거한 대지 위에 새로운 주택을 건설하기 위해 기존 주택의 소유자가 재건축 조합을 설립해 자율적으로 주택을 건설하는 사업이다.

주거환경이 낙후된 지역에 도로·상하수도 등의 기반시설을 새로 정비하고 주택을 신축하는 재개발이 공공사업의 성격을 띠고 있는데 반해, 재건축은 민간주택사업의 성격이 짙다. 분당신도시등 아파트 단지에 필요한 사업이라고 볼 수 있다.

3) 도시 재생

도시 구조, 경제 구조, 기타 사회 구조 변화 등으로 인해 쇠락한 지역에 새로운 기능을 추가해 활력을 불어넣고, 쇠락한 지역을 다시 활동적인 지역으로 재생(Regeneration)시키는 것을 목적으로 하는 사업을 의미한다.

낙후지역 개선을 위해 기존에 많이 시행한 전면 철거 후 재개발이 부동산 가치나 거주 환경은 향상시켰으나, 정작 그 지역에 정착하여 살던 원주민들이 높은 부담금으로 그 지역을 떠나고, 이로 인해 지역 공동체가 해체되어 결국엔 도시 거주민들의 전반적인 삶의 질을 하락시킨다는 반성에서 시작된 개념이다.

2017년 들어선 문재인정부에서도 "도시재생 뉴딜사업"이란 이름으로 정부펀드를 조성, 5년간 총 50조원 가량을 전국 500여곳에 노후주택 공공임대주택화, 공원이나 유치원 등 아파트 수준의 인프라 조성에 투자하기로 한 것이다. 2017년에는 투기과열지역에 전지역이 포함된 서울특별시를 제외한 전국 69곳이 첫 시범 대상지로 선정되었다.
즉 기존에 법률상 규정되어있던 다양한 재정비 사업들을 "전면 재개발"이 아닌 "지역 재생"이라는 목적을 위하여 총집결시킨 개념이라고 볼 수 있다.

성남 및 분당지역의 노후화 된 단독주택 및 빌라지역을 중심으로 적용이 필요한 사업이다.

3. 성남시의 개발방향

현재는 인구 50만 이상의 시에서는 기본계획의 수립권이 시장에게 위임됨에 따라 성남시는 시의 현황과 비전에 맞도록 도시의 개발이 가능해졌다.
즉, 성남시의 도시개발은 지금까지 성남시가 주체가 되어 개발할 수 없었지만, 이제는 주체가 되어 개발할 수 있게 되었다. 성남시가 주체가 된다는 것은 공무원이 주체가 아닌 성남시민이 주체가 되어야 한다는 것이다.

도시개발에는 다양한 방식이 존재하지만, 최근의 도시개발의 패러다임은 도시재생사업이다. 재개발, 재건축 방식을 도입할 때에도 도시재생의 패러다임 즉 “새로운 기능을 추가해 활력을 불어넣고, 자생력을 갖추게 하여 궁극적으로 활동적인 지역으로 재생(Regeneration)시키는 패러다임”의 도입은 반드시 필요한 것이다.

성남시의 슬로건은 “시민이 주인인 성남”에서 이제는 “시민이 시장인 성남”이다. 시민이 주인이 되고 시장이 되기 위해서는 주민이 각 지역에 주체가 되어 관심을 갖고 관리하게 하여야 한다.

현재 성남시 뿐만 아니라, 대부분의 주민들은 본인 주택의 집값의 상승과 하락에는 많은 관심을 가지고 있지만, 주민들의 살고 있는 지역의 기능에는 크게 관심을 가지고 있지 않은 것이 사실이다. 왜냐하면 관심을 갖고 고민을 해도 실현시킬 수 있는 방안이 어렵기 때문이다. 즉, 이웃주민과 협의해서 비용을 충당하거나 또는 지자체에 요구하여야 하는데 이 과정이 만만치 않기 때문이다.
그러나 성남시에서 재개발·재건축·도시재생시 필요한 시설에 대해서 적극적으로 지원한다면 주민들의 관심은 높아질 수 밖에 없다. 성남시에서 일방적으로 지원하는 것이 아니라, 주민의 의견을 수렴하여 지원한다면 당연히 주민들의 참여도는 높아질 것이고 주민이 진정으로 필요한 시설이 도입될 것이다.

이렇게 주민이 계획과 개발에 직접 참여한 작은 마을이 모여서 동(洞)이 되고, 그러한 동(洞)이 구(區)가 되고, 그러한 구(區)가 모여서 성남시가 될 것이다.
이렇게 개발된 성남이 하나의 성남이 되고, 시민이 주인이 되는 성남이 될 것이다.



글 기고 : 정윤 (성남시의회 의원, 부동산학 박사)
 

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