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누리과정 시행에 따른 경기도교육청 재정 현황 분석 - 경기도교육연구원


발행일 2019.03.10  
성남신문
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[성남신문] ■ 연구책임자 | 남미자(경기도교육연구원 연구원)

■ 공동연구원 | 장아름(고려대학교 박사과정)

연구 목적
이 연구는 경기도교육청의 재정 현황과 변화 추이를 분석함으로써 누리과정 재정지원을 둘 러싼 정부와 지방교육자치단체 간 갈등 현상을 실증적으로 파악하고자 하였다. 구체적으로 이 연구에서는 누리과정이 도입된 2012년을 기준으로 직전연도 2년을 포함하여 2010년부터 2016년까지 경기도교육청의 재정 현황과 변화 추이를 분석하고 이를 바탕으로 경기도교육청 재정 구조를 진단하고자 하였다.

연구 내용
첫째, 누리과정 시행 전후에 나타난 경기도교육청 세입과 세출에서 나타난 변화와 특징을 분 석하였다. 둘째, 누리과정 시행에 따른 경기도교육청의 유아교육재정 현황과 특징을 분석하고, 누리과정 재정지원과의 관계를 파악하였다. 셋째, 누리과정 재정지원의 확대로 인한 경기도교육청 재정 구조의 변화를 파악하고, 이를 바 탕으로 개선과제를 제시하였다.

연구 방법
첫째, 지방교육재정과 누리과정에 관한 선행 연구물 등을 검토하고 경기도교육청 재정운영 보 고서, 유아교육 중장기 발전방안, 지방교육재정과 누리과정 재정지원과 관련된 각종 보도자 료, 언론기사 등의 자료를 수집하여 분석에 활용하였다. 둘째, 2010년부터 2016년까지 경기도교육청 세입과 세출에 관한 결산 자료를 바탕으로 전반적 인 경기도교육청 재정 규모의 변화와 특징을 분석하고 누리과정을 포함한 유아교육 재정 규모의 변화와 특징을 분석하였다. 셋째, 지방교육재정 전문가, 경기도교육청 재정 관련 담당자, 관련된 전문가와 협의회를 통하 여 건전한 지방교육재정 구조의 방향을 모색하였다.

연구 결과
먼저, 누리과정의 시행 전후로 경기도교육청 교육비특별회계의 세입과 세출에서 나타난 변화 와 특징은 다음과 같다.
총세입 규모는 2010년 이후 매년 증가하였다. 2010년 당시 약 9조 원이었던 것이, 2011년에 는 11.7%p 상승하여 10조원에 이르렀으며, 이후 꾸준히 증가하여 2016년에는 14조 원 규모로 2010년보다 약 1.51배 증가하였다. 다만 2010년부터 경기도교육청이 누리과정 재정지원의 주 체가 되면서 재정 부담이 커진 것에 비하면 총세입 규모의 증가율은 미미한 편이다.

각 연도별 세입의 증가 원인은 상이하다. 2010년 지방교육재정교부금법의 개정으로 법정교부 율이 소폭 상승하여 이전 수입의 규모가 전년대비 22.6%p 증가하면서 총 세입의 규모가 증가 하였으나, 2013년 이후 이전 수입의 규모는 보합상태에 머물렀다. 차입에 의한 세입은 2014년 이후 그 규모가 매년 1조원에 육박하면서 지방교육재정의 건전성을 위협하고 있다. 이와 같은 차입 규모의 팽창은 중앙정부 및 지방일반자치단체 이전수입의 증가 속도가 누리과정재정지 원 규모의 증가 속도를 따라잡지 못하면서 지방채를 대거 발행한 것이 가장 큰 원인으로 추정 된다.

세출 측면에서 볼 때에도 총 규모는 2010년 이후 꾸준히 증가하였으며, 2016년 세출 규모는 13 조 3,635억 원으로 2010년 당시 8조 5,015억 원보다 약 1.57배 증가하였다. 정책 사업별로 살 펴보면, 교육일반 부문에서는 지방채 상환 및 리스료의 연평균 상승률이 가파르게 나타났다. 유아·초중등교육 부문에서는 보건/급식/체육활동이 연평균 27.9%p 증가했으며, 교육복지지 원에 대한 지출은 연평균 25.9%p가 증가하면서 양적확대가 두드러졌다.

다만 누리과정 재정 지원 확대로 교육소외계층을 위한 급식지원, 농어촌학교교육여건개선, 교육복지우선지원사업 등은 오히려 크게 위축되었다. 유아·초중등교육부문에서 교수학습활동지원은 총세출에서 연 평균 4.5% 정도의 비중을 차지하지만 학생의 학습과 직접적인 관련이 있는 비목이라는 점에 서 그 변화 추이를 주의 깊게 살펴볼 필요가 있는데, 유아·초중등교육부문의 하위 영역 중에 서 증가율이 가장 낮다는 것은 우려스러운 점이다. 경기도교육청 교육비특별회계 정책사업별 결산자료 중 인적자원운용 부문을 제외한 영역에서 유아교육관련 재정을 추출한 결과, 경기도교육청의 유아교육재정 규모는 2010년 1조 710억 원 에서 2016년 1조 906억 원으로 7년 사이 약 10배 증가하였다.

경기도교육청 재정에서 유아교 육재정이 차지하는 비율 역시 2010년 4.9%에서 2016년 17.3%로 크게 증가하였으며, 이와 같 은 유아교육재정의 증가는 누리과정 재정지원의 확대로 인한 것이다. 누리과정 재정지원을 제외한 유아교육재정은 2010년 404억 원에서 2016년 571억 원으로 증가한 것에 불과하다. 누리과정이 초중등교육부문에서 차지하는 비중은 2010년 1.6%에서 2016년 8.1%까지 치솟았 는데, 2016년 현재 인적자원운용을 제외한 유아교육재정의 94.8%가 누리과정 재정지원이다. 경기도교육청이 부담하는 누리과정 재원은 2012년 2조 431억 원에서 2016년 1조 385억 원으 로 크게 증가하였다. 2012년의 유치원과 어린이집 지원액은 각각 1조 408억 원, 1조 23억 원이 므로 유치원 지원액이 어린이집 지원액보다 다소 많았으나, 2015년부터는 어린이집 지원액이 유치원 지원액보다 많아졌다. 누리과정 재정지원을 제외한 유아교육재정 규모는 571억 원에 불과하며, 여기서 경직성 경비를 제외하고 나면, 실제 유아교육 관련 사업을 진행하기 어려운 실정이다.

경기도는 타 시·도에 비해 20~30대 젊은 세대의 인구 유입이 높은 편이며, 이것은 경기도에 서 어린이집과 유치원을 이용하는 유아 수 증가와 연결된다. 실제로 경기도 내 유치원과 어린 이집을 이용하는 유아 수는 2010년 이후 지속적인 증가세를 보인다. 향후 전망에서도 타시도 의 감소 추세와 다르게 경기도는 유치원과 어린이집 이용 유아 수가 증가할 것으로 전망된다.

누리과정 시행에 따른 경기도교육청 재정 구조를 세입과 세출 측면으로 분석한 결과는 다음과 같다.
첫째, 중앙정부 이전수입이 충분히 확보되지 못하고 있다. 경기도는 다른 시·도 대비 이례적 으로 인구가 지속적으로 유입되어 교육 부문에 있어 학교 신·증축, 교원 신규·추가 배치, 누 리과정 운영 등에 더 많은 예산이 투여되고 있지만 지방교육재정교부금의 전년대비 증감률은 의무지출경비의 상승분을 충당하는 데 급급한 규모이다.
둘째, 지역교육 활성화에 대한 지방자치단체의 책무성이 부족하다. 경기도의 지방교육재정 전 출금 규모는 2010년 이래로 줄곧 성장해왔으나 규모는 여전히 미미하다.
셋째, 경기도교육청 자체수입이 갈수록 축소되고 있다. 2010년 당시 자체수입 규모는 4조 280 억 원이었으며 총세입에서 차지하는 비중은 4.5%였다. 이후 자체수입은 해마다 감소하여 2016년 현재 4조 4억 원(2.8%)에 불과하다.
넷째, 급증하는 교육 수요에 대응하는 과정에서 재정 건전성이 크게 악화되었다. 특히 2015년 에는 경기도교육청의 통합재정수지가 전국 평균보다 5배 정도 낮게 나타났으며, 채무비율 역 시 2010년 21%에서 2015년 24%까지 증가하였으며, 전국 평균(2010년과 2015년 각각 14%, 19%)에 비해 높은 수준이다.
다섯째, 의무지출경비와 같은 경직성 경비 증가로 재정 운영 자율성 저하가 심각한 수준이다. 지방교육재정 지출의 70% 이상이 교직원인건비, 학교운영비, 지방채상환 등의 의무지출경비 이며, 설상가상으로 중앙정부가 교육재정 확보에 대한 별도의 노력 없이 중앙정부가 주도하던 각종 사업을 지방교육자치 명목으로 시·도교육청에 이관하면서 경기도교육청 재정 지출 구 조의 경직성은 더욱 심화되고 있다.
여섯째, 경기도교육청이 부담하는 누리과정 재정지원이 급증하면서 도 교육의 총체적 부실이 우려된다. 유아교육 영역의 경우, 누리과정 예산을 제외한 유아교육재정은 답보 또는 축소되 었다. 초·중등교육의 경우, 무상급식, 누리과정 등과 같은 보편적 복지 지출이 급증하면서 교 육소외계층을 위한 선별적 복지 사업과 교수학습활동지원사업의 지출 규모가 해마다 큰 폭으 로 감소하였고 평생·직업교육의 경우, 2010년도와 2017년도 예산 규모에 큰 변화가 없어 유 아·초중등교육 부문과 비교할 때 소외받고 있는 상황이다. 궁극적으로는 지방교육자치를 실현하고 OECD 수준의 교육 여건을 갖추기 위해 지방교육재정 교부금 법정교부율을 상향 조정할 필요가 있다고 판단된다.

정책 제언
2010년 이후로 교육 부문에서는 무상급식, 무상보육 등 보편적 교육복지에 대한 사회적 요구 가 급증하였다. 문재인 대통령도 10대 공약에서 획기적인 교육재정 투자로 유아부터 대학생까 지 공교육 비용을 국가가 부담하고, 누리과정 예산의 정부 부담, 고교 무상교육, 대학 반값 등 록금 등을 추진하겠다고 밝힌 바 있다.

이와 같은 정책을 실현하기 위해서 안정적인 교육재정 의 확보는 선결 조건이다. 누리과정을 둘러싼 갈등 해결을 위해서 일차적으로는 소요 재원을 확보하는 것이다. 문재인 정부의 어린이집 누리과정 재원의 국고지원은 환영할 만한 일이지만, 다만 앞서 밝힌 바와 같 이 누리과정 재정지원 이외의 유아교육사업이 위축되고 있는 바 어린이집 누리과정의 재원뿐 아니라 유치원 누리과정에 소요되는 재원 확보에 대한 대안을 모색해야 한다.
또 국고지원 방 식은 예산 편성과정에서 부처 간 협의를 거쳐야 하고 정권의 영향을 받게 되므로 안정적이지 않기 때문에 어린이집과 유치원 누리과정 재정지원이 안정적으로 이루어질 수 있도록 지방교 육재정 교부금의 교부율을 인상하는 방안이 보다 적합하다.

더불어 누리과정은 모든 만 3~5세 유아가 양질의 보육과 교육을 받을 수 있도록 하는 공통보 육·교육과정이라는 점에서, 소요 재원에 대한 문제뿐 아니라 교육부와 보건복지부로 이원화 되어 있는 유치원과 어린이집의 행정사무체제의 통합이 요구된다. 누리과정 도입으로 유보통 합(유치원·어린이집 통합)의 필요성에 대한 공감대는 어느 정도 형성되어 있으며, 이제는 정 책적 결정이 필요한 시기이다. 따라서 누리과정뿐 아니라 유보통합 과정에서 소요되는 예산을 추계하고 이를 반영하여 교부금 교부율을 상향 조정할 필요가 있다.

마지막으로 지방교육자치단체의 지방채 상환은 교부금에서 변제되는 구조이기 때문에 그만큼 미래 학생들의 학습권을 침해하게 된다. 따라서 국고지원 등 지방채 상환에 대한 현실적 대안 이 필요하다.





 

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